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Libro

Contenedores, Buques y Puertos, partes de un Sistema de Transporte.

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Capítulo VII

LEYES DE TRANSPORTE MULTIMODAL EN EL MERCOSUR

En los Capítulos que preceden, se ha explicado someramente la evolución del uso del contenedor, que fue integrando los segmentos de transporte, uniformando los sistemas físicos de transporte en todos los  países, pero que todavía no consiguió uniformar sistemas legales, lo que presenta grandes dificultades comerciales, es decir entre comerciantes, transportistas, compañías de seguro, bancos e intermediarios. Vimos los enormes esfuerzos que se han dedicado al tema en la UNCTAD de las Naciones Unidas y en la Cámara de Comercio Internacional ICC, con la participación de los mejores expertos en  las diferentes materias que están involucradas. Esto lleva a algunas reflexiones sobre la conveniencia o no de que los países, en forma individual, hagan su propia Ley de Transporte Multimodal, cada uno con sus ideas específicas o, si no ha llegado el momento, de impulsar con vigor un Convenio de la Naciones Unidas, es decir de aplicación mundial,y evitar que la atomización después resulte en un enorme escollo para unificar los diferentes criterios nacionales, que hará cada vez más difícil llegar a un acuerdo mundial. El tema merece un profundo análisis y por eso vale la pena recordar los Antecedentes de cómo se llegó a la Ley de Transporte Multimodal Argentina. Entre los años 1994 a 1998, hubo una acción constante de muchas organizaciones, cada una con su propio interés, que pretendieron demostrar que, la carencia de una Ley de Transporte Multimodal (LTM) era la causa de todos nuestros males, y que todo se solucionaría luego de que ésta fuera promulgada. Se hizo un vasto uso de los medios y todos hicieron su propuesta, generalmente sin analizar correctamente el interés general, y se podía leer y oir que la Argentina era un país atrasado, pues no tenía su propia LTM, como supuestamente tendrían “todos los países desarrollados en Europa, Japón y los  EE.UU.”. 

En realidad, pocos sabían cuáles eran los países con una Ley de Transporte Multimodal o los que ratificaron el Convenio de Ginebra. (Como ya dijimos, hasta Enero del 2001 son Burundi, Chile, Georgia, Malawi, México, Morroco, Rwanda, Senegal y Zambia. Muy probablemente los mismos que dijeron que “todos los países desarrollados tienen Leyes de Transporte Multimodal”, de  esos nueve  países sólo podrían encontrar en el mapa  a  Chile y México).

Finalmente, la Argentina promulgó su propia Ley de Transporte Multimodal en Enero de 1998 y se anunció con mucha euforia que, con la nueva norma, se produciría una suerte de estallido de esta modalidad y que, casi instantáneamente, se lograría una importante reducción en los costos de transporte. Sin embargo, la ley no ha sido reglamentada todavía (Junio de 2001) y no ha traído absolutamente ninguna mejora. La aplicación de un verdadero sistema multimodal, tanto desde el punto de vista legal como operacional, todavía parece estar muy lejos en la Argentina. Veremos lo que pasaba en realidad en dos países progresivos como los Estados Unidos y Alemania, comenzando por el primero. A juzgar por lo que se escribió durante esas campañas, uno puede decir que sólo pocas personas realmente sabían que los Estados Unidos no tienen una LTM. Sin embargo, sin tal Ley, el transporte multimodal está funcionando mejor en ese país que en cualquier otra parte del mundo, porque tiene claras Leyes para todos los modos del Transporte Interno, una infraestructura bien desarrollada y un sistema de transporte confiable. Sobre esta sólida base de leyes claras y sistemas que funcionan en la práctica, los bancos y las compañías de seguros, soportes indispensables para el funcionamiento del transporte multimodal, tienen fe en el sistema.

En el caso de que exista un convenio escrito entre las partes, y con la condición de que haya una rebaja en el flete, las Leyes de Transporte terrestres permiten la limitación de la responsabilidad del transportista. (Vea Capítulo XX Transporte Intermodal en Estados Unidos y Europa). Repetimos, no hay ninguna Ley de Transporte Multimodal en los Estados Unidos y recién en el año 2000 entró un proyecto en el Congreso de los Estados Unidos para modificar la Ley de la Navegación ( Carriage of Goods by Sea Act., COGSA) e incluir tramos terrestres, que algunos quieren llamar una Ley de Transporte Multimodal. (Este proyecto de Ley es muy discutido, tanto internamente en los Estados Unidos como en foros internacionales porque, lamentablemente, desvía en la parte principal el transporte marítimo, de las reglas de La Haya/Visby, lo que es considerado una evolución “infeliz”, por no aceptar como punto de partida que se deben respetar las Convenciones Marítimas reinantes, que son casi  uniformes en todo el mundo. Se debe acentuar que las Reglas de la Haya/Visby son dominantes en el transporte marítimo, con sólo 26 países contratantes a las Reglas de Hamburgo. De acuerdo a muchos observadores, el texto propuesto para el nuevo COGSA podría crear serios problemas y tiene una fuerte oposición, aún en muchos sectores norteamericanos).

El caso de Alemania:  este país tampoco tiene una Ley específica de Transporte Multimodal. Pero, a mi modesto entender, dio el mejor ejemplo de lo que debe hacerse: en Julio de 1998, reemplazó varias antiguas leyes que regían para distintos rubros del transporte, almacenaje  y el funcionamiento de intermediarios, con una sola nueva Ley de Transporte para todas las actividades, que abarca la actuación de transitarios/forwarders, operadores de depósitos, compañías de todos los modos de transporte etc., y que rige sin tomar en consideración si el tipo de contrato acordado entre las partes es unimodal o multimodal. Por el simple hecho de que se aplica a todos los sectores que en conjunto forman la cadena multimodal, es considerada por muchos como la Ley Alemana de Transporte Multimodal. Sin embargo, estas normas de ninguna forma fueron hechas específicamente para el transporte multimodal y en ningún lugar se las menciona como tal. En otras palabras, Alemania no inventó nada específico para el transporte multimodal. Adaptó todas las reglas de la cadena entera en una sola ley, que se aplica tanto en el transporte enteramente doméstico, como cuando forma parte de un transporte multimodal internacional. De esta forma, se evita la confusión que reina en Brasil y en Argentina, donde las nuevas leyes generan más dudas que respuestas, y que crean diferentes reglas para una misma acción. (Nota: En la Argentina, con un contrato de transporte multimodal, el transportista camionero tendría una supuesta limitación de su responsabilidad; con un contrato unimodal está sujeto a  dos leyes contradictorias: el Código de Comercio y la Ley de Transporte de Carga Automotor. ¿Cuál es la razón para tan tremenda diferencia de actitud? ¿Por qué no puede haber reglas claras y uniformes para contratos unimodales y multimodales, con las limitaciones de responsabilidad para todas las acciones, transporte, almacenaje, interfaces, etc. que se aplicarían en todos los casos, bajo cualquier contrato, como se hizo en Alemania?  De esa forma se eliminarían, a mi modesto entender, las  ambigüedades, y se reducirían  los costos totales de transporte.)

2.  Ley Argentina de Transporte Multimodal  24.921 de Enero 1998

Inicialmente, las propuestas para una LTM tuvieron todo tipo de divergencias con las Reglas de la UNCTAD/ ICC para el Transporte Multimodal de 1992, aunque finalmente se eligió un texto que, en su mayor parte, está de acuerdo con esta última. El primer Artículo estipula que la ley se refiere al transporte multimodal nacional y, más allá al transporte internacional multimodal que tenga como destino la Argentina. No incluye los contratos multimodales para cargas de exportación. En las encendidas discusiones sobre la necesidad de la LTM, muchos hablaron de su importancia para los exportadores, pero  finalmente fueron excluidos por razones técnicas de aplicación de las leyes internacionales. (Esto deja la pregunta que podríamos hacer para que los exportadores argentinos sean más competitivos y permitirles, por ejemplo,  que cobren sus cartas de crédito contra la presentación de un Received for Shipment B/L [Conocimiento “recibido para ser embarcado”] cuando entregan sus cargas en el interior a un OTM). No hay límites de responsabilidad para operaciones en terminales de transferencia, como fue la intención original. En las reglas que gobiernan las limitaciones de responsabilidad, se presentan a mi entender dudas. El Art. 19 estipula que, en caso de que se pueda establecer que el daño ha ocurrido en cierto modo de transporte,para el cual existe legislación específica respecto a las limitaciones de responsabilidad y exoneración, se aplicará la exoneración de esa legislación específica. (Sin embargo esa “legislación especifica”, en el caso de transporte por camión, no parece ser muy clara, según hemos visto en el Capítulo V.2, donde mencionamos un artículo del abogado Dr. Federico Ferreira Achával, publicado el 10 de Junio de 1999 en Ámbito Financiero, que advirtió sobre las incongruencias entre la Ley de Transporte Automotor de Cargas y el Código de Comercio)
Después, el Art.24 estipula que “si el daño se produce en los modos ferroviarios o carreteros, la indemnización no excederá el límite de cuatrocientos pesos argentinos oro por bulto afectado. Esto produce dudas: ¿No se contradice el Art. 24 con el 19 y será que, finalmente, abogados hábiles consigan que se aplique el viejo Código de Comercio, sin ninguna limitación de responsabilidad para el transportista? 
En el caso de que no pueda establecerse dónde ocurrió el daño, el Operador de Transporte Multimodal tiene algunas de las exoneraciones del artículo IV 2 de las Reglas de La Haya: vicio propio de la mercadería; insuficiencia en el embalaje; culpa del cargador, consignador o dueño de los bienes; “fuerza mayor” o actos de Dios; huelgas o lock-outs de terceros, disturbios y “órdenes de autoridades”. En este caso, la limitación de la responsabilidad por bulto es de 400 Pesos Argentinos Oro, monto establecido como la limitación de responsabilidad en la Ley Argentina de Navegación, que hoy es algo así como U$S 7.500. (Usar un valor tan discutido como el “peso argentino oro”, va en contra de la tendencia mundial de expresar los valores de límites de responsabilidad en Derechos Especiales de Giro SDRs, como vimos en el Capítulo V.2)
En el caso de que pueda ser probado que el daño ocurrió en un transporte aéreo o marítimo, se aplican los límites establecidos por la legislación de estos modos. (La Ley de Navegación Argentina, básicamente, sigue las Reglas de La Haya Visby y exonera al transportista marítimo en caso de fuego y error en la navegación)
La ley de TM estipula que el Ejecutivo debía de haber publicado la Reglamentación de la Ley, dentro de los seis meses, pero esto no se hizo hasta ahora, después de más de  tres años, y la ley aún es una “letra muerta”. Hasta ahora, se puede decir que la normativa causó más daño que beneficio, por crear un problema adicional; aunque la LTMdefine correctamente al contenedor en su artículo 45 como un “elemento de equipo de transporte”, en su artículo 46 prácticamente lo contradice y “a efectos de racionalizar los contenedores de matricula extranjera” restringe el período de importación temporaria a 270 días corridos, después de los cuales se debe pagar una (inédita) multa de $100.- por día. Si el contenedor no sale del país dentro de los 90 días después de la expiración de los 270, más allá de la multa pagada, será confiscado. ¡¡¡Un absurdo total!!!  (El 17 de Noviembre del año 2000, la ley 25345 modificó en su Art. 51 este período a 480 días improrrogables, manteniendo la multa diaria de $ 100.- con un máximo de 90 días y la confiscación.)
Es obvio que esto va totalmente en contra de la tendencia moderna, y el resultado fue que las compañías de leasing se llevaron muchos de sus contenedores fuera del país y los cruzaron a Montevideo. No aceptan terminar el alquiler de un contenedor (Drop off) en Buenos Aires o a muy alto precio. Todos estos altos costos agobian al sistema y, en vez de hacer las exportaciones argentinas competitivas, complican el comercio aún más. Ahora hay preocupación en algunos círculos del gobierno  porque se hizo muy poco progreso, y algunos ya empezaron a buscar chivos expiatorios para culparlos del fracaso. El cambio del período de tiempo de admisión temporaria de 270 a 480 días, no mejoró mucho la situación; se debe dar un correcto trato institucional al contenedor y su carga, como un moderno elemento de equipo de transporte, tal como se da prácticamente en el mundo entero, según se describe en el Capítulo XVI “Requisitos para que el Contenedor funcione como un sistema de Transporte”.

3. Reflexiones generales sobre la presente situación (Junio de 2001)

A nadie le puede caber duda de que, en la práctica,el avance del uso del contenedor fue el motor de la gran expansión del comercio mundialque desembocó en nuevos sistemas de contratación del transporte, que se fueron llamando sucesivamente “combinado”, “intermodal” y “multimodal” y que ha sido uno de los factores más importantes en la reducción de los costos de transportes en el mundo entero, y que hizo posible la globalización. Muchos cuestionan si la Argentina se ha beneficiado con esta evolución y, posiblemente, tengan razón. Si es así, convendría profundizar un poco más sobre  cuáles fueron las razones, tal vez el país no ha tenido una correcta política para Transporte y para Puertos. Tenemos un país con enormes distancias; sin embargo, la participación del ferrocarril y del transporte fluvial en el transporte de cargas  generales, bases fundamentales para un efectivo Transporte Multimodal, es casi insignificante. Muchas leyes han perdido actualidad y no reflejan las necesidades del comercio moderno. Para que la Argentina se transforme en un país competitivo, se requiere que el país adapte su sistema del transporte terrestre y acuático, no solamente en la parte física sino también legal, que debe incluir todas las actividades que tienen que ver con el movimiento de cargas, como por ejemplo terminales portuarias, depósitos y estaciones de transferencia, como hicieron otros países progresistas que, de esta forma, bajaron sus costos de transportes y seguros. Tanto el Comercio Internacional como el Interno, reclaman la creación de un sistema legal y operacional seguro y confiable, que debe funcionar bajo reglas claras. Muchos opinan que, las energías que se han dedicado entre 1982 y 1998  buscando una Ley específica para el modo de contratar un transporte que se llama Multimodal -que en muchos puntos está en clara contradicción con las Leyes que rigen para el transporte unimodal en el país- se podrían haber aprovechado mucho mejor si se hubieran dirigido a la adaptación de todas las Leyes nacionales que rigen para todos los transportes e instalaciones de transferencia, sin considerar si el tipo de contrato de transporte es unimodal o multimodal. Una pregunta que se debería formular es: ¿qué razón hay para crear diferencias fundamentales, simplemente porque el contrato de transporte es multimodal en vez de unimodal? ¿Por qué no se pueden dar los mismos beneficios a los transportistas unimodales nacionales? No se debe olvidar que habrá pocos contratos de transporte multimodal internacional hechos por compañías argentinas. Ahora que se promulgó una muy discutida Ley de Transporte Multimodal, el camino a recorrer parece que debería ser: primero, que se “pula” esta Ley, haciendo las aclaraciones necesarias, o hasta cambiar algunos artículos con una nueva Ley “suplemento”; y que, a paso seguido, se adapten todas las leyes nacionales a la adaptada Ley de Transporte Multimodal, para eliminar las contradicciones que existen ahora entre las leyes que rigen para contratos unimodales y multimodales.
Ya dijimos que, la Ley Argentina de Transporte Multimodal de 1998, no tiene ningún tipo de aplicación. Unos pocos armadores y NVOCC ofrecen servicios que dicen ser multimodales. Sin embargo, la mayoría es del tipo que describimos  como Transporte Combinado, donde resulta que, en la letra chica, dicen que operan en ciertos tramos solamente como Agentes. Hay pocos contratos en la región con un único responsable, desde y hasta puntos en el interior, bajo el Documento Multimodal adaptado a las Reglas de la UNCTAD / ICC de 1992,aplicando las diferentes leyes de cada tramo. En la faz operativa, se puede decir que hay pocas estaciones de transferencia (patios intermodales) o depósitos de contenedores tierra adentro. La mayoría de los contenedores de importación todavía se vacían cerca del puerto y los de exportación se  llenan alrededor de Buenos Aires. Durante el manipuleo en las terminales portuarias, la ley que se aplica no acepta limitaciones de responsabilidad para los operadores, y no hay todavía una clara jurisprudencia en la aplicación de la cláusula Himalaya, la que en muchos otros países extiende la limitación de responsabilidad del transportista marítimo a sus “sirvientes”. (Hay varios casos en la corte sobre esto, algunos con buenas perspectivas de ser ganados por las terminales). Tampoco las terminales interiores de carga tienen limitación de responsabilidad, y hay pocas discusiones serias, sobre si esos son los pasos que se deben tomar para disminuir los costos totales del transporte -que conviene a todos- o si son beneficios para unos pocos. En este sentido creo que deberíamos analizar lo que se hace en los Estados Unidos, donde se puede limitar la responsabilidad del operador, contra una tarifa menor. También Europa aceptó en sus convenios limites de responsabilidades, en contraste con la opinión local que cree que esto es contra los intereses del dueño de la carga. Podemos decir que, las reglas legales del juego, todavía están lejos de ser claras y, para muchos operadores, es todavía un problema obtener adecuada cobertura de seguro para los orígenes o destinos tierra adentro y a menudo esto debe ser negociado en cada ocasión. Tal vez ésta es una razón por la cual la mayoría de las líneas marítimas todavía ofrecen sólo “servicios puerto a puerto”. 
La mayoría de los exportadores argentinos todavía venden FOB y no tienen posibilidad de cobrar sus cartas de crédito inmediatamente después de la entrega al transportista en un punto terrestre, porque el sistema no está preparado para hacerlo. Sólo pueden cobrar cuando tienen su Conocimiento Recibido Abordo (On board B/L). Esto los hace menos competitivos.
Otros países con economías similares tienen diferentes actitudes, como se puede leer en un interesante artículo del boletín del International Multimodal Transport Association (IMTA) de Diciembre de 1999, escrito por R. Henshaw de Nueva Zelanda, quien claramente apunta qué debería hacerse para ser competitivo. Argentina presta poca atención a cómo puede mejorar su posición. Muchas cargas de exportación tienen un transporte interno de mucho más de 1.000 kilómetros y aún más de 1.600 km. Las tres importantes vías fluviales, los ríos Paraná, Paraguay y Uruguay, son escasamente usados para el transporte de contenedores entre los puertos argentinos. Paraguay, que paga fletes que figuran entre los más caros del mundo, tiene su Ley de Reserva de Carga para sus buques fluviales y, por el otro lado, nuestro país tiene una Ley de Cabotaje. Ambos países pretenden “proteger” a su flota pero, en realidad, esta restricción para el libre transporte de carga en los ríos daña el comercio exterior de ambos, pues no se puede implantar un eficiente sistema de transporte fluvial, que sí se podría alcanzar si los buques pudieran cargar y descargar en todos los puertos, en el trayecto entre Asunción y Montevideo. Los ferrocarriles, que se privatizaron años atrás, tampoco prestaron mucha atención al transporte de carga general y, hasta ahora, se dedicaron mayormente al transporte de graneles. Sólo recientemente están dando pasos para entrar en el mercado de los contenedores. Como resultado de esto, más del 96% del transporte doméstico de carga, desde y hacia los puertos, se hace por camión.
(Gran parte del problema radica en el hecho de que hay un sólo puerto para contenedores: Buenos Aires y Dock Sud, que no dispone de una eficiente conexión ferroviaria. Esta situación se corregirá cuando empiece a funcionar la Terminal de Contenedores en Zarate en Septiembre del 2001. Al respecto, se pueden encontrar más detalles en el Capítulo XVI.7 Causas de la falta de integración de los modos de transporte en la Argentina).

De este relato quedará en claro que la batalla se debe pelear en varios frentes:

• En el campo legal, se deben rever muchas leyes antiguas que han perdido vigencia.
• En el campo de la infraestructura, se debe recuperar el atraso de décadas de abandono.
En el tema de política portuaria, se debe rever si se debe seguir promocionando al puerto de Buenos Aires como único puerto para contenedores.
El sistema de transporte debe adaptarse a las demandas de la época, y se debe crear un sistema operacional seguro y confiable, con leyes claras.

4. El “Acuerdo MERCOSUR”  y la Ley de TM Brasileña

La confusión legal no para en la frontera. Después de varios años de trabajo, el Comité del MERCOSUR, compuesto por técnicos en la materia de los cuatro países, llegó en 1996 al Acuerdo de Transporte Multimodal en el MERCOSUR. La intención es que el Acuerdo sea de aceptación voluntaria entre las partes; es decir, que se aplicará en el caso de que las partes que contraten un transporte multimodal así lo deseen, y hagan constar este acuerdo de partes en su Documento de Transporte Multimodal. Uno debería suponer que este esfuerzo de técnicos se vería después reflejado en las leyes de los países individuales pero, extrañamente, no fue así y, tanto la Ley de TM Argentina como la Ley de TM Brasileña, se desvían del “Acuerdo”. Una cosa peculiar en el “Acuerdo”, es la insistencia argentina para tomar como base de la limitación de responsabilidad el “peso argentino oro”, que ha sido fuente de muchas controversias y discusiones sobre si su valor es del “argentino oro” o “peso oro argentino” pero que, en definitiva, está relacionado con el valor del metal precioso, en vez de aceptar el Derecho Especial de Giro del FMI, basado en una canasta de monedas tal como es universalmente aceptado en el mundo. (Ver Cáp.3)
Después de haber pasado más de  cuatro años desde su aprobación por el Comité, el Acuerdo todavía no ha recibido la aprobación final de los Congresos y no hay ningún indicio de que la vaya a recibir.
Las leyes multimodales promulgadas más tarde por Argentina y Brasil, son diferentes entre ellas, y ambas difieren también del Acuerdo.
Brasil también promulgó su LTM a principios de 1998, que fue reglamentada recién en Abril del año 2000. Sin embargo, esta reglamentación no fue suficiente para poner la LTM en práctica y quedaron  dos importantes cuestiones sin solucionar: el seguro que debía tener el OTM y el tratamiento de un impuesto que imponen los Estados individuales en la República Federativa de Brasil, el ICMS, Impuesto a la Circulación de Mercaderías y Servicios, que es similar al IVA argentino. La cuestión del seguro fue reglamentada en Enero del 2001, pero la cuestión del ICSM, aparentemente, requiere de un cambio en la Constitución de Brasil. En definitiva, la LTM de Brasil tampoco está surtiendo efecto y los problemas de nuestro mayor socio en el MERCOSUR son similares a los de Argentina. De manera que, en los dos países más importantes del bloque económico, hay tres instrumentos legales diferentes esperando una aprobación final;  el “Acuerdo”, desde 1996, y las leyes de los dos países desde 1998.
En el hipotético caso de que algún día los Congresos aprueben el “Acuerdo” y que finalmente tenga efecto, éste reemplazará a las leyes argentinas y brasileñas para aquellos transportes multimodales entre los  dos países, donde los partes contratantes se someten voluntariamente a sus condiciones, ya que un Acuerdo del MERCOSUR tiene predominancia sobre las leyes de los países individuales. Creo que esas diferencias en las Leyes de TM no ayudan a fomentar contratos multimodales en la región y, en el futuro, probablemente sean causa de serias discusiones. En todo el mundo se oyen voces que claman por la uniformidad mundial en las Leyes de Transporte Multimodal. Creo que sería conveniente que los países del MERCOSUR hagan todos los esfuerzos para mantener las reglas uniformes. La introducción de su propia LTM en cada país, con diferentes regímenes de responsabilidad, probablemente traiga más confusión que ventajas para el bloque económico. Una revisión total y la “puesta al día” de todas las leyes de todos los modos de transporte en forma conjunta en los cuatro países, probablemente surtiría mucho más efecto que todo lo que se ha hecho hasta el momento.
Como ya se dijo, en otras partes del mundo, desde hace mucho tiempo, los NVOCC y muchos armadores han comenzado a aplicar los principios básicos legales de las Reglas de la UNCTAD / ICC para Documentos de Transporte Multimodal, de 1991, que son de aplicación mundial a partir del 1 de Enero de 1992 y que deberán reemplazar a las anteriores Reglas de la ICC 298 de 1975 sobre Transporte Combinado.

De acuerdo a mi información, este sistema está funcionando bien en el hemisferio norte. Entonces parece que no hay duda de que, con el fin de alcanzar la uniformidad, es imprescindible que los países que quieren tener su LTM, adopten el texto de aquellas Reglas en forma clara y contundente, sin ambigüedades, hasta que se llegue a una nueva Convención de Naciones Unidas.

El lado operacional también debe recibir más atención.
Los gobiernos deberían promover la creación de playas de transferencia multimodal para ferrocarriles, en el interior y en los puertos, facilitando créditos con niveles de interés aceptables, ya que actualmente son demasiado onerosos.
Estos son algunos pasos que urgen pero, si la Argentina quiere ser competitiva, la lista es mucho más larga, por cierto. Creo que es el tiempo de que más gente exprese su opinión y se inicie un debate general