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Libro

Contenedores, Buques y Puertos, partes de un Sistema de Transporte.

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Capítulo XVI

REQUISITOS PARA QUE EL CONTENEDOR FUNCIONE DENTRO DE UN SISTEMA DE TRANSPORTE

XVI. 1  Los componentes del sistema
Alrededor del contenedor se ha formado, en el mundo desarrollado, un complejo sistema integrado y, su funcionamiento global, depende de un conjunto de elementos cuyos principales componentes son:

Estos son los eslabones que forman una moderna cadena de transporte y, como toda cadena, ésta es tan fuerte como su eslabón más débil. En un tráfico “containerizado” es absolutamente necesario que cada componente mencionado sea capaz de cumplir sus tareas de forma eficiente, para que el sistema funcione en forma eficaz. Todos ellos son dependientes uno del otro y deben funcionar armónicamente; si falla una parte del conjunto, el sistema no funciona bien.
La parte más fuerte está formada, sin duda, por los buques, que crecen constantemente en cantidades y tamaño que, en muchos casos, exceden a las demandas. Las exigencias a las que deben responder los puertos tienen una directa relación con los tamaños de los barcos, y por eso el tema buques y puertos se trata en un capítulo separado (capítulo XXII)
En esta parte, haremos algunas reflexiones sobre los demás puntos, de donde surgirá que falta mucho todavía para que el contenedor pueda funcionar como sistema en la Argentina, donde 34 años después de su aparición en Buenos Aires, todavía no se ve suficientemente en el interior del país.
Se puede decir que, solamente en un pequeño círculo alrededor de la Capital Federal, el sistema está integrado en forma relativamente satisfactoria, lo que quita muchas de las ventajas que presenta el contenedor. Sin duda, esto se debe a la falta de claridad en los objetivos de todos los gobiernos de los últimos 30 años en lo que se refiere a política portuaria y de transportes con el uso de contenedores, y creemos que, el relato que sigue, demuestra que es necesario que las autoridades fijen en forma clara su posición sobre algunos puntos básicos.
Al respecto, es bueno detenernos un momento en las palabras que dirigió un  profesor en Ciencias Políticas de la Universidad de Santa Cruz, California, Estados Unidos, a las autoridades que debían tomar decisiones: "The future is not a result of choices among alternate paths offered by the present, but a place that is created. Created first in mind and will; created next in activity. The future is not someplace we are going to, but we are creating. The paths to it are not found but made, and the activity of making them changes both the maker and the destination."
El futuro no es el resultado de las elecciones entre diferentes caminos que ofrece el presente, sino un lugar que es creado. Creado primero en la mente y en la voluntad; luego, creado en la actividad. El futuro no es un lugar indefinido a donde vamos, sino un lugar que estamos creando. Las sendas hacia él no son encontradas, sino hechas, y la actividad para hacerlas cambian tanto al hacedor como al destino.

Las reglas de la Aduana son fundamentales, tanto dentro de cada actividad aislada, como en el enlace entre ellas y por eso comenzaremos con algunas consideraciones sobre su actuación.

XVI. 2La importancia de una aduana eficiente. Experiencias mundiales
Un trabajo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL / L C/G Nº 1463 dice textualmente:
“Un puerto puede gastar sumas siderales de dinero en instalaciones, comercializarlas para atraer clientes a sus muelles, reducir las tarifas y encontrar que los transportistas se irán a otra parte porque las aduanas cooperan más”.
Parece que estas palabras se escribieron para la Argentina, donde se pierde mucho tráfico que va a puertos uruguayos, por las trabas que pone nuestra Aduana. Todos los que actúan en el Comercio Exterior, afirman que la Aduana Argentina no ha encontrado dónde está el punto de equilibrio entre su deber de resguardar el interés del fisco y su deber de proteger el interés general. La Aduana debe tener presente que sus controles deben servir para defender tanto a uno como a otro y que es absolutamente necesario establecer el punto donde sus controles comienzan a incrementar tanto los costos del Comercio legítimo, que tienen un efecto negativo sobre la economía del país. No hay ningún indicio de que la Aduana haga cálculo alguno del costo que significa para el Comercio Exterior cumplir con ciertas resoluciones de dudosa efectividad y quiénes son los que se benefician con ellas (que son a menudo los que alientan la implementación de complicadas pero estériles declaraciones documentales) Los países desarrollados fueron los primeros en darse cuenta de que las reglas de las Aduanas tienen una enorme importancia en la eficiencia y, por ende, en el costo del transporte y de la logística. Han desarrollado modernas tecnologías para poder hacer controles reales y efectivos, sin impedir el flujo normal de mercaderías. (Por eso son países desarrollados). El deseado equilibrio  fue generalmente obtenido como producto de las consultas de la Aduana con los actores del Comercio Exterior, que juntos encontraron  las mejores formas de control. En comisiones donde todos los interesados tenían, no solamente presencia sino activa participación, se buscaron y encontraron soluciones adecuadas en beneficio del interés general. Otros países han querido seguir estos ejemplos y se puede afirmar que, en los últimos decenios, las actuaciones de las Aduanas en todas partes del mundo han estado bajo un riguroso escrutinio, para decidir cómo adecuarlas para atender los nuevos sistemas operativos en forma eficiente. La apertura de las economías, que cambió las necesidades de los controles, tuvo una gran influencia en el tema y, encierta forma, facilitó las cosas.
En Europa ya se podían encontrar en 1991, elocuentes ejemplos de los progresos que resultaron de las reuniones entre el Comercio y la Aduana en los Informes del Comité de Transportes Interiores de la Comisión Económica para Europa, de las Naciones Unidas y el Consejo de Cooperación Aduanero (Inland Transport Committee E.C.E./ U.N y Customs Cooperation Council, C.C.C.).
Las primeras simplificaciones surgían de la aplicación de la Convención de KYOTO / Consejo de Cooperación Aduanera.
En 1997, se escribieron las Pautas de la ICC para las Aduanas Internacionales, como resultado de un acuerdo entre la Cámara de Comercio Internacional ICC y el WCO, World Customs Organization (Organización Mundial de Aduanas) que se basaron en la ya mencionada Convención de Kyoto y la Declaración de Columbus.
Se considera que estas pautas son sumamente importantes para países en vías de desarrollo, y hay trabajos de la Cámara Internacional de Comercio que han identificado una relación directa entre las mayores inversiones extranjeras de los países que más se han adaptado a estas pautas. Muchos de los procedimientos recomendados han resultado en mejores controles efectivos y facilitaron, al mismo tiempo, el comercio. Como ejemplo, se mencionaron las técnicas de “evalúo de riesgos” con seguimiento y comparaciones de diferentes sistemas de control. En la mayoría de los países desarrollados, la aduana se ha reestructurado y se ha terminado con la pesada burocracia, aplicando procedimientos más ágiles.
El avance del contenedor ha  beneficiado las economías de aquellos países donde se fijaron adecuadas reglas para:

Con una buena combinación de estos tres puntos, el contenedor funciona como sistema.

Algunos países en vías de desarrollo, en este caso incluyendo al nuestro, todavía no han completado sus estudios. Los expertos consideran que, generalmente, este atraso va en detrimento de las economías.
Repetimos: Cuando se escribe esta edición, en abril del año 2001, la Aduana Argentina todavía no ha encontrado formas efectivas para defender los intereses del fisco, sin impedir el normal flujo de las mercaderías del legítimo Comercio y no hay ningún indicio de que podamos esperar una pronta mejora. Se exigen muchos trámites burocráticos que causan demoras y grandes costos adicionales, sin tener pruebas que arrojen ningún resultado positivo, y no tenemos conocimiento de que este sistema detecte a alguno de los muchos infractores, que supuestamente existen, y que dan el argumento para todas esas pesadas exigencias de la Aduana. Tampoco hay noticias de que se hayan dado “castigos ejemplares”.  Sin duda, ha llegado el momento de que se estudie profundamente el sistema actual y que se haga una evaluación para comparar sus resultados con los que podría tener otro -con pocos pero muy estrictos controles y con medidas justas para castigar a los infractores- en vez de perjudicar a la gran mayoría que respeta las reglas. Nuestra Aduana, lamentablemente, tiene una actitud criticable y esa es que, todos los que intervienen en Comercio Exterior son sospechados prima facie como infractores, y no se toma en cuenta a la gran mayoría con décadas de buen comportamiento, como definitivamente se hace, por ejemplo, en los Estados Unidos.

XVI. 3 La Aduana: Un poco de historia
Cuando todavía se transportaban las cargas sueltas en lentos buques convencionales, con grandes cantidades de bultos chicos, los viajes duraban mucho tiempo y los puertos, con sus grandes depósitos, eran los lugares más importantes para la transferencia de las cargas. Estas  quedaban almacenadas allí por largos periodos y, durante ese tiempo, la Aduana tenía los bultos a la vista y disponía de todas las facilidades y condiciones para su verificación. Después de estar por mucho tiempo en depósitos, muchas veces más que lo estrictamente necesario para su liberación por la Aduana, los bultos, a menudo, pasaban todavía un periodo en otros almacenes en el país. La Industria y el Comercio en todo el mundo estaban acostumbrados a stocks muy grandes y, un despacho más o menos rápido por  la Aduana, generalmente no hacía mucha diferencia. En la Argentina, Buenos Aires era el único puerto de entrada y las cargas se liberaban casi todas allí o, a veces, en depósitos fiscales cercanos y, a partir del momento en que salía la carga de ese pequeño círculo alrededor del puerto, la Aduana no intervenía más. Todo este sistema de transportes lentos y grandes stocks cambió radicalmente con el uso intensivo de los contenedores, como vimos en los capítulos anteriores, y eso obligó a las Aduanas de todo el mundo a adaptarse a las nuevas exigencias. Las mercaderías no están más a la vista; están escondidas en contenedores cerrados y las Aduanas han debido buscar nuevas formas de control, que lograron aplicando modernas tecnologías, como se hace en todas partes del mundo, incluyendo muchos países de África. Existen modernas máquinas para poder ver en pocos minutos lo que hay en un contenedor, con la posibilidad de hacer un doble control a gran distancia, sin abrirlo, de la misma forma que se hace con el equipaje en los aeropuertos.
Generalmente se establecen formas de controlar un bajo porcentaje, pero de modo muy estricto. Lamentablemente, la Aduana Argentina no lo ha conseguido todavía y demuestra diariamente  que sigue añorando los viejos tiempos, cuando podía tener los bultos a la vista para efectuar todos los controles que se le antojaban,  sin que con eso perjudicara demasiado el flujo de las mercaderías.
Después de operar durante treinta y cinco años con contenedores, todavía no se ha encontrado la correcta forma de efectuar los necesarios controles y, en vez de adelantos, hay más bien retrocesos que perjudican seriamente al Comercio y al interés general. Esto coloca a la Argentina en una posición de desventaja; el país no puede aislarse del mundo y debe seguir el ritmo de los países progresistas si quiere ser competitivo. Ahora, en todo el mundo las cargas se mueven a gran velocidad, los stocks se han reducido al mínimo, el despacho se hace tanto en los puertos como en el interior de los países y todos aplican el just in time, aceptando también las muchas consecuencias negativas que tiene el sistema.
Sin embargo, nadie niega que esta nueva forma ha reducido enormemente los costos de la logística, y que el comercio mundial se hizo mucho más eficiente.

Debemos decir, entonces, que es cierto que la Aduana se ve enfrentada con nuevas exigencias y que, a veces, es difícil encontrar el punto de equilibrio entre un efectivo control y el peligro de que pasen cosas no deseadas.
Sin embargo, hay muchos ejemplos de otros países progresistas donde la Aduana ha conseguido adaptarse totalmente, con nuevos procedimientos que garantizan totalmente los intereses del fisco, y debería ser posible seguir alguno de esos buenos ejemplos. Urge que nuestra Aduana cumpla con su anunciada modernización, pues el Comercio moderno no solamente requiere un despacho ágil en el puerto, sino también reglas de tránsito entre el puerto y el interior  que se pueden cumplir, sin que la burocracia agregue grandes costos. Es un hecho que, con los nuevos desarrollos, se han cambiado fundamentalmente tanto el rol de la Aduana, como el del puerto.

XVI. 4: El tratamiento legal que recibió el contenedor desde su entrada en 1967
Los primeros contenedores "casa" entraron al país en 1967, bajo el amparo de la ejemplar Ley 17347/67 que dictó el Ministerio de Transportes,  reglamentada por  Decreto 925/68. Con la excepción del Art. 7 de éste, que limitaba en cierta forma el movimiento de contenedores vacíos, estos instrumentos legales tenían el declarado propósito de promover el uso del contenedor, que se definió en la Ley 17347 como un IMPLEMENTO DE TRANSPORTE, es decir, con un enfoque que mundialmente se considera el correcto. Bajo estas reglas escuetas y claras comenzó a funcionar el sistema, sin encontrar trabas insalvables. (Pasamos por alto aquí los trámites burocráticos que la Aduana fue agregando con el tiempo)
Por resolución A.N.A. 6552/70, modificada por la resolución 1528/75, la Aduana reglamentó el aspecto aduanero del contenedor. Se puede decir que, la clara Ley que se dictó al entrar los primeros contenedores "casa" al país fue, en la práctica, la base que obligó a la Aduana a tratar en forma positiva al contenedor como sistema, y éste pudo desarrollarse normalmente gracias a aquellas normas del Ministerio de Transportes, ámbito correcto para tratar el tema, ya que se habla de un elemento de equipo de transporte. (Esto no fue así en esa época en todos los países en “desarrollo” y en muchos se obligaba a vaciar el contenedor en el puerto, lo que también estaba en el ánimo de muchos aduaneros locales)
Desde esa primera importación, siempre se ha podido operar en importación verdaderamente con contenedores "casa" o F.C.L. Solamente si surge la necesidad durante una verificación,  se obliga a sacar toda la mercadería del contenedor para inspecciones en el puerto, pudiendo ir éste, normalmente, intacto hasta el depósito fiscal general o el del consignatario que tenga aduana domiciliaria. 
Si el importador está inscripto como operador de contenedores, puede solicitar que el traslado del contenedor desde el puerto a su propio depósito se realice bajo precinto de Aduana, sin custodia de personal aduanero, haciendo la verificación en sus propias instalaciones en un ambiente de máxima seguridad. En el supuesto de que el importador de un contenedor FCL (casa) opte por la verificación en el puerto, esta operación se limita, generalmente, a la toma de muestras y, si no hay indicios de irregularidades, tampoco en este caso se obliga a vaciar todo el contenedor. Mirando atrás, ahora todos los operadores consideran que éste inicio en 1967, con la promulgación de la Ley 17347 y el decreto 925/68, fue realmente muy previsor.
Cuando salió el Código Aduanero en 1981 y su reglamentación (Decreto 1001/82) se esperaba que estos nuevos instrumentos legales recogerían las amplias experiencias mundiales y locales obtenidas entre 1967 y 1981,  que se mantendría la definición de la Ley 17347 con el declarado propósito de facilitar y promover el uso del contenedor, adecuándose aún más las reglas escritas a las reales necesidades del transporte moderno que, en aquel momento, ya se basaba en todo el mundo en el uso integral del contenedor.
Lamentablemente, las esperanzas resultaron equivocadas y, en una forma totalmente inexplicable, el Código Aduanero de 1981 y aún más su reglamentación por Decreto 1001/82  pusieron el reloj hacia atrás. El Código dedica un capítulo al contenedor entre los Regímenes Especiales, pero lo define erróneamente en su Art. 485 como un embalaje y, por ende, lo considera como mercadería sujeta a importación temporaria, con todas las restricciones que esto impone al uso eficiente del contenedor. Esta definición contradice a la que dan dos Convenios Internacionales del año 1972 sobre contenedores, a los cuales la Argentina se adhirió: el Convenio Aduanero sobre Contenedores y el Convenio sobre Seguridad de Contenedores. Ambos Convenios definen al contenedor como un elemento de equipo de transporte. (Vea el anexo con más datos sobre estos Convenios)
A partir de la definición que da el Código Aduanero -que los operadores consideramos totalmente equivocada- se ha elaborado un burocrático sistema que complica el uso integral del contenedor agregando costos innecesarios, contrariamente a lo que han hecho otros países progresistas, que han adaptado sus leyes a los requerimientos de la  economía global. Muchos consideran que la Aduana actúa con un equivocado celo para defender los intereses del fisco cuando impone reglas restrictivas para tratar de evitar el "contrabando" de algún viejo contenedor vacío, que ya no sirve para su función de elemento de equipo de transporte, pero que todavía se puede usar, por ejemplo, como oficina en la construcción. Con sus trabas, pone a toda una gama de productos en peligro de quedar fuera de competencia en los mercados mundiales. Además queda por ver si, estas rígidas reglas en su presente forma, tienen en  la práctica algún resultado concreto: hasta el propio personal de la Aduana tiene sus serias dudas al respecto. Las trabas afectan tanto a la importación como a la exportación y, desde la promulgación del Código, se han hecho innumerables reclamos. Al respecto, el Centro de Navegación Transatlántica ha hecho muchos esfuerzos, desde el mismo momento en que se promulgó el Decreto 1001 del 82 (reglamentación del Código). Después de varios años de entrevistas se consiguió que, con el Decreto 405/87,  se modificara el Art. 57/1001 que impedía totalmente el movimiento normal de contenedores vacíos, fijándose reglas más flexibles. Vale la pena leer este decreto, que reconoce en sus considerandos que: "La aplicación de la reglamentación de la legislación vigente en materia de contenedores viene presentando obstáculos para su introducción y extracción temporaria y al desarrollo de operaciones de transporte de mercaderías en los mismos"  y  "Que la sostenida expansión del uso de contenedores en el comercio exterior y la implementación de prácticas multimodales de transporte en territorio aduanero aconsejan, a la luz de la experiencia disponible, proceder al perfeccionamiento y actualización de la legislación vigente".
Continuando con la misma tónica, la resolución 1870/87por la cual la Aduana reglamentó el Decreto 405 / 87, dice en sus "considerandos":
"Que surge necesario implementar un mecanismo ágil, que a la vez de resguardar la renta permita a los operadores desarrollar sus actividades con fluidez, haciendo posible que el tráfico de contenedores, llenos como vacíos, cumpla su importante cometido en favor de agilizar el transporte de las mercaderías de importación y exportación.”
Sabias palabras que, lamentablemente, después de catorce años todavía no se han podido poner en práctica.
En las discusiones entre funcionarios y usuarios, quedó demostrado que el personal de carrera de la Aduana conoce perfectamente la problemática y que están de acuerdo en que hay que dar soluciones, pero ellos no podrían ir más allá por la definición del Código, que solamente se podrá cambiar por ley.
Por eso introdujeron en la mencionada resolución 1870 / 87 la siguiente ampliación a la definición del contenedor como "embalaje", que da el Código: "Sin perjuicio de lo establecido en el Art. 485 del Código Aduanero, constituye contenedor el implemento que posibilita en el comercio exterior el desarrollo de prácticas multimodales de transporte, incluso en el territorio aduanero, mediante mecanismos operativos y administrativos ágiles, que a la vez de resguardar la renta, permitan a los operadores cumplir sus actividades con fluidez y economía, haciendo posible la agilización del transporte de mercaderías de importación, exportación y tránsitos".
Este texto tiene el propósito de dejar asentado que la reglamentación debería flexibilizarse al máximo, dentro de la restricción del Art. 485 del Código. Sin embargo, estas expresiones de deseos de la propia Aduana, distan mucho de solucionar los problemas de los exportadores e importadores, que reclaman cambios de fondo en la legislación y en las prácticas de la Aduana, para que no se encarezcan indebidamente los movimientos de cargas.
NOTA: Ya en Enero de 1991 se encontraba en el Senado de la Nación un proyecto de ley para derogar el Art. 485 del código y reemplazarlo con una nueva definición del contenedor. La misma dejaría establecido que: es "un elemento de equipo de transporte" y que deberá ser tratado como tal. Este cambio significaría un enorme paso adelante y permitiría la adecuación de muchas reglas de la Aduana. Muchos no entienden por qué una simple definición en el Código hace tanta diferencia, pero la realidad es que muchas de las reglas restrictivas de la Aduana son la consecuencia de la definición errónea del Artículo 485. Nadie puede poner en tela de juicio la necesidad de que la aduana vigile en todo momento el interés del fisco y los intereses nacionales. Lo que sí objetan en forma unánime todos los participantes de nuestro Comercio Exterior son los sistemas actuales, que no son eficaces, y se duda seriamente de que los resultados reales respondan a las teorías sobre las que se ha basado su instrumentación.

XVI. 5 Terminales Interiores de Carga y Depósito Fiscales Privados
Sin el desarrollo de Terminales Interiores de Carga en las zonas de producción, el sistema no funciona bien. Éstas requieren importantes inversiones para la necesaria infraestructura, equipos e instalaciones, y deben tener una organización adecuada. Deben tener galpones para el almacenaje de los productos y elementos para la unitarización de las cargas, el llenado y vaciado de los contenedores, y plazoletas con pisos preparados para almacenar contenedores llenos y vacíos, y que deben poder soportar los pesados equipos de manipuleo. Deben contar, además, con personal entrenado que conozca las reglas de la contenedorización. Deben tener habilitación de la Aduana y un staff permanente de guardas aduaneros. Para eso se necesitan reglas claras de las autoridades que, hasta el momento, no se han dado.
Estas Terminales Interiores de Carga (Inland Clearance Depots), que existen en todos los continentes, se deben formar alrededor de los Depósitos Fiscales Privados, especialmente los del interior del país, que deben ejercer una función importante en el sistema de apoyo. En la edición del 91 escribimos: últimamente, la Aduana ha restringido excesivamente las actividades de los Depósitos Fiscales Privados, lo que podrá tener nefastas consecuencias para el desarrollo del nuevo  sistema de transporte que el país requiere para el futuro inmediato. La Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas ha dedicado su atención a este tema en su estudio CEPAL/G 1223 de 1983, que ya mencionamos varias veces. En el capítulo “La recepción y manipulación de la carga”  dice:
“Aparte de la modificación de los conceptos de transporte originada en gran medida por el uso siempre creciente de contenedores, hay que considerar que también ha cambiado el papel histórico de los puertos. En la actualidad, en los casos en que los puertos utilizan los servicios de Terminales Interiores de Cargas (TIC) para consolidar y desconsolidar la carga, llenar y vaciar los contenedores y proporcionar otros servicios complementarios tales como aduanas, bancos, seguros, transporte terrestre, almacenamiento, despacho de la carga, etc., estos se han convertido principalmente en canal de comunicación entre el transporte marítimo y el terrestre”.
Para concretar la formación de un buen sistema se requieren inversiones.  Sobre este tema la UNCTAD publicó varios documentos y nuestras autoridades harían bien en leer UNCTAD - TD/B - C 4/238.. (En los años 80 había una revista el CONSULTOR, que publicó interesantes artículos en sus ediciones 55 y siguientes).
Las autoridades no deben invertir en esas instalaciones, pero SÍ deben crear las condiciones para que las empresas privadas puedan invertir en el sistema total, desde el puerto hasta el interior del país, con proyecciones a largo plazo y no bajo impulsos. Hasta ahora no hay muestras de que nuestras autoridades hayan entendido la cuestión  y, las experiencias locales de la cambiante actuación de la Aduana frente a los Depósitos Fiscales Privados, sin duda tiene mucho que ver con el estado insatisfactorio que existe en el momento.
Una reseña de lo ocurrido con los Depósitos Fiscales Privados locales, cuya existencia es primordial dentro del sistema, puede dar luz sobre el tema. Desde su primera aparición, al fin de los años 60 hasta la fecha, la Aduana ha tenido una política sumamente errática al respecto y se fue de extremo a extremo, de acuerdo a las coyunturas del momento.  Los abrieron y cerraron a su antojo, o bajo presión de la Administración General de Puertos, que los consideraba una competencia no deseada. Se llegó al extremo en la década del 80, pocos años después de haberse cancelado una vez más los permisos. La importación llegó a límites casi nunca conocidos y se tapó literalmente el puerto de Buenos Aires con mercaderías sueltas y contenedores, a tal punto que hacía peligrar que pudiera seguir funcionando como puerto. Después de haberse llenado las plazoletas pavimentadas de la A.G.P., se comenzaron a llenar las calles del puerto. Cuando éstas se colmaron, se fueron colocando cargas y contenedores en parrillas del ferrocarril y, finalmente, en cuanto baldío había. En estos lugares, se hundían las máquinas y los contenedores en el barro, en operaciones más que lastimosas. Ante la grave situación, la Capitanía General de Puertos convenció a la Aduana de que, la única alternativa que quedaba para solucionar en parte el problema, era habilitar nuevamente los Depósitos Fiscales Privados fuera del puerto, para sacar cuanto antes los contenedores. Una vez aceptada la idea por la Aduana, el Capitán de Puerto citó en plena época de vacaciones (principios de Febrero del 80) a tres importantes Operadores de Cargas del puerto de Buenos Aires y les pidió abrir los Depósitos Fiscales fuera del puerto. Ante la negativa de éstos para empezar otra vez más con una aventura que ya les había costado varias veces pérdidas de inversiones y gastos de indemnizaciones de personal, prácticamente los obligó a hacerlo. Las tres empresas tenían que cumplir con una larga lista de requisitos para la habilitación de los predios que, sin embargo, la Aduana habilitó en  forma precaria y tan sólo por seis meses.  En poco tiempo, y con inversiones de cierta importancia, estos depósitos comenzaron a funcionar respondiendo a todas las exigencias de la Aduana. Se agregaron otros permisos bajo las mismas exigencias y pronto se solucionó gran parte del problema. Extrañamente, cuando ya no quedaba una necesidad apremiante, la Aduana fue dando permisos en "serie", aún a empresas que no tenían ninguna relación con la actividad,  en terrenos que no reunían, ni de lejos, los requisitos mínimos que se habían fijado para tal operación. En cierto momento, existían más de 13 empresas con autorización -algunas en simples potreros- y se empezó a hablar de la "proliferación" de Depósitos Fiscales Privados. Entonces la Aduana decidió llamar a una licitación, para reducir la excesiva cantidad de depósitos privados que ella misma había creado, por no respetar sus propias reglas.
El pliego de condiciones se hizo tan complicado y tan divorciado de la práctica, que se fue aplazando sine die y nunca se realizó. Mientras tanto, la Aduana fue prolongando las autorizaciones por períodos de seis meses, en algunos casos con la cláusula de: "por última vez, hasta tener los resultados de la licitación".  Por otra parte, cuando se promulgó el Código Aduanero del 82, la figura del Depósito Fiscal Privado se oficializó, lo que daba “aparentemente” más seguridad jurídica a los inversores. Cuando las importaciones se redujeron, los oportunistas, que habían aparecido como hongos sin hacer ninguna inversión, desaparecieron en la misma forma en que aparecieron. En 1984, cuando quedaron solamente cuatro Depósitos Privados operando -todos ellos de las primeras empresas serias que recibieron autorización y que habían cumplido con las exigencias- la Aduana canceló todos los permisos de los Depósitos Fiscales Privados para cargas de Importación.  Sea dicho de paso, esto significó un gran aumento de costos para los importadores, pues las tarifas de almacenaje que cobraban los Depósitos Fiscales Privados fueron mucho más bajas (muchas veces apenas la mitad) que las que la A.G.P. cobraba en el puerto. La historia se repitió en los años 90. Ante necesidades del momento, se otorgaron nuevamente permisos para Depósitos Fiscales Privados fuera del puerto. En 1994, comenzó la reconversión del puerto de Buenos Aires y, para poder seguir operando, se hacía imprescindible sacar todos los contenedores de importación inmediatamente del puerto; los de exportación podían entrar sólo un poco antes del momento de carga. Otra vez se repitió la historia, como si nunca se aprendiera; se comenzaron a dar otra vez permisos a cualquiera que se presentaba y, en cierto momento, había cien Depósitos Fiscales habilitados. Casi todos los llenados y vaciados de contenedores se hicieron, durante más de un año y medio, en los depósitos fuera del puerto, sin  cuya existencia la reconversión del puerto no hubiera sido posible. Igual que en los años 80,  después del gran auge con muchos aventureros, vino el momento de decantación y, en 1996, quedaron unos veinte D.F.Ps.
A partir de ese año empezó nuevamente un periodo de hostigamiento por parte de la Aduana, que comenzó con la reducción del tiempo de almacenaje permitido para las mercaderías en los depósitos fiscales, al mismo tiempo que se abrió la Zona Franca de la Plata, en donde la mercadería puede quedar por cinco años. Esta competencia desleal disminuyó el movimiento de cargas que se dirigía a los Depósitos y muchos de ellos  se retiraron del negocio.  En 1999, comenzaron las trabas burocráticas, como la exigencia de la “declaración detallada”, que es imposible de cumplir para contenedores con cargas destinadas a  varios consignatarios, según pueden confirmar todos los que conocen sobre el tema. Especialmente los Depósitos Fiscales del Interior fueron seriamente afectados y prácticamente dejaron de operar. Un grupo de empresas de la Capital Federal recurrió a la Justicia, que felizmente falló en a su favor, y gracias a esto pueden seguir operando (Enero del año 2001). Una de las entidades que más reclama que se otorguen nuevamente plazos mayores de permanencia en depósitos y la eliminación definitiva de la exigencia de la “declaración detallada”, es la Cámara de Importadores de la República Argentina (CIRA) pues, sin la presencia de los DFP’s, le quedan dos opciones igualmente desventajosas: dejar los contenedores en el puerto, o llevarlos a la Zona Franca, con costos muy superiores. En Abril del 2001 todavía no se vislumbra una solución. Las autoridades y la Aduana deben entender que, con estos procedimientos erráticos, que imposibilitan auténticas inversiones, no se crea un eficiente sistema de transporte pues, en definitiva, de esto se trata.

XVI. 6 Otras “Instalaciones de Apoyo”
Veremos ahora brevemente los demás componentes del sistema de apoyo.

XVI.6.1 Depósitos para almacenar contenedores vacíos y  talleres de reparación
Un depósito de contenedores vacíos, no es simplemente un lugar donde se hacen grandes pilas de contenedores, como creen algunos. Forman un importante eslabón en la logística del sistema y es necesario que su ubicación esté cerca de los lugares de producción.  Su función debe ser la de clasificar, según varios parámetros, que dependen de las exigencias de cada cliente. Sus registros e informes son imprescindibles para la planificación de las operaciones.  En todos los casos se deben apartar contenedores que requieren reparación. También sirven para otra importante misión: la preparación de los contenedores para los próximos usos. Estas tareas pueden ser: limpieza, sacar las etiquetas de usos anteriores, lavado, fumigación y preparación de la temperatura de contenedores frigoríficos cuyo uso tiene un constante incremento, especialmente los del tipo “integral”.  Casi todos los depósitos de contenedores vacíos del país están situados todavía alrededor del puerto de Buenos Aires. Hay algunos depósitos de armadores en puertos como Bahía Blanca, Madryn y Puerto Deseado, y en Córdoba y Mendoza.
Hay muy pocos depósitos en el interior del país, donde en realidad se necesitan más.

La gran ventaja del contenedor es su intermodalidad; es decir, la facilidad de transferirlo de un modo de transporte a otro, con el uso de elementos mecánicos, lo que requiere Estaciones o Terminales de Transferencia que sirven de eficientes enlaces entre el transporte por camión, ferrocarril y vía fluvial. Ésta es la parte más débil del sistema en la Argentinay todavía estamos muy lejos de una utilización racional del contenedor. Es sabido que, en un eficiente sistema de transporte, el modo ferroviario, y aún más el fluvial, son más baratos que el camión. Sin embargo, casi siempre se requieren manipuleos adicionales para cumplir el circuito de origen a destino y los costos adicionales que éstos producen, muchas veces superan el ahorro en el transporte. El camión tiene mayor flexibilidad que los otros modos y, generalmente, se llena el contenedor en origen directamente sobre el acoplado o chasis porta contenedor, sin necesidad de mover el contenedor con costosos equipos pesados (se manipula la carga "suelta") Cuando en una zona se usan pocos contenedores, también se puede llevar la carga suelta a una estación y llenar el contenedor sobre el vagón. Pero existen muchas regiones, que producen en forma regular cantidades apreciables de cargas “contenedorizables”, donde un transporte realmente intermodal debería arrojar un menor costo final, llevando el contenedor por  camión sobre los trayectos cortos entre las plantas y las estaciones de ferrocarril o los puertos fluviales, para luego transferirlo y hacer los recorridos largos con uno de los otros dos medios más económicos. De esta forma, se reduce el manipuleo de la carga suelta. También hay algunas plantas, como los ingenios de azúcar de Tucumán, que tienen desvíos ferroviarios, donde el contenedor puede llegar directamente sobre el vagón a la planta. Muchos dicen que el ferrocarril es más económico en distancias superiores a 500 km, otros hablan de 250 km. En verdad, esto es muy relativo: si se trata de un movimiento de mucho volumen desde una planta que tiene un desvío del ferrocarril a otra que también lo tiene -en cuyo caso no se agregan manipuleos- el ferrocarril es competitivo en distancias mucho menores, hasta puede serlo en 10 km, como hay algunos casos en Inglaterra. Por otro lado, si el sistema del ferrocarril de un país tiene problemas estructurales, que definitivamente es el caso de la Argentina como veremos en el próximo punto, puede resultar que este modo no pueda competir con el camión, en distancias mayores de 1.000 km, ni de 1.500 km. El ferrocarril es competitivo si se puede  reunir un flujo de contenedores, lo suficientemente grande para justificar la inversión en Estaciones o Terminales de Transferencia, donde se puede prestar el servicio a precios que no eliminen las ventajas y que hagan del transporte por ferrocarril un medio  competitivo. Lo mismo vale para el transporte fluvial. Estas terminales deben estar en lugares estratégicos, cerca del origen y del destino, donde se pueden juntar rutas, vías ferroviarias y /o fluviales. Si la conexión es con un puerto, la Terminal de Transferencia del ferrocarril debe estar dentro o muy cerca del puertoy con un fácil acceso, para no agregar costos que eliminen las ventajas, y que pongan al ferrocarril fuera de la competencia. El tamaño, equipamiento y las instalaciones que debe tener, dependen de los volúmenes que se puedan generar. Muchas veces, el volumen inicial no justifica la inversión en una containera o reach-stacker, que se puede ver en las fotos de equipos de manipuleo y se comienza a operar con una grúa móvil que empresas de construcción pueden tener disponibles en la región, y que se podrán alquilar por hora o por día; generalmente, estos equipos pueden operar en pavimentos para camiones pesados, usando chapones bajo las patas para distribuir el peso. Cuando aumenta la cantidad de contenedores, se compra o alquila una de las otras máquinas, lo que significa una importante inversión, no solamente en su compra, sino también en la preparación de los pisos, que deben poder soportar el enorme peso que transmiten los ejes y que, con un contenedor cargado, llega a más de 68 toneladas sobre los ejes delanteros. Cuando finalmente los volúmenes crecen, se instalan transtainers  y, finalmente, grúas puente como es el caso en la mayoría de las Terminales de Transferencia en EE.UU. y Europa. En la parte del transporte fluvial se está notando una leve mejora y, con inversiones privadas, se están recuperando varios de los puertos fluviales con buenas perspectivas de que pronto se aumentará el volumen de contenedores transportados por el río Paraná, especialmente de puertos como Barranqueras, Santa Fe y, próximamente, Rosario.
Lamentablemente, no se puede decir lo mismo del modo ferroviario, donde hubo poco progreso desde que se publicó el libro anterior en 1991 y, aunque no lo podemos comprobar con cifras, es muy probable que hubiera un retroceso en varias de las nuevas compañías como, por ejemplo, el Ferrocarril Belgrano Cargas. Hay fuertes indicaciones de que, en cantidades de contenedores-kilómetros recorridos, estamos muy por debajo de la cifra correspondiente a la empresa Ferrocarriles Argentinos, que tuvo su mejor momento alrededor de 1986. (En esa época, el Belgrano  era el que más contenedores transportaba).
Fue nuestra intención hacer una comparación real entre las cantidades de contenedores transportados por los correspondientes contenedores-kilómetros recorridos de las distintas empresas que formaban la ex-compañía estatal Ferrocarriles Argentinos en su momento pico, y de las empresas privatizadas del año 2000 pero, extrañamente, algunas no quisieron dar las cifras. En los años 1985/86, se transportaron en contenedores 253.954 y 343.222 toneladas de carga, sobre recorridos promedios de entre 894 y 936 kilómetros, con totales de toneladas-kilómetros recorridos de 226.932.000 y 321.210.000 respectivamente. En 1985, se transportaron 14.996 y en 1986 20.767 contenedores cargados. En 1989, había 557 y, en 1989, 612 vagones-porta-contenedores especiales (espinas)
Se obtuvieron los siguientes datos de las empresas privatizadas:

El Nuevo Central Argentino NCA (ex Mitre), informó que en el año 2000 transportó:

La empresa A.L.L., que explota el BAP (Ex.Gral San Martín) y el Mesopotámico (Ex Gral. Urquiza) informó las siguientes cifras del año 2000:

El FerrosurRoca también transporta contenedores, principalmente entre la nueva planta de Dow en Bahía Blanca y Buenos Aires / Exolgan, y entre Mar del Plata y Buenos Aires, pero se negó a informar cantidades.
Tampoco se consiguió información del Ferrocarril Belgrano Cargas. De todas formas, las cifras de estas dos empresas están muy por debajo de las otras que dieron información y se puede concluir que el porcentaje transportado por el ferrocarril es mínimo, tomando en cuenta que, en el año 2000, el total movido por el Puerto de Buenos Aires y Dock Sud fue de 740.500 contenedores con unos 1.101.500 TEU, de los cuales 548.000 contenedores fueron llenos. Se movieron 192.500 vacíos, principalmente en exportación. Directivos de la AGP hablan de una participación del ferrocarril del 3 % en el transporte de contenedores. Ahora hay menos Terminales de Transferencia que en 1991y es muy probable que haya habido un retroceso en la intermodalidad, si se calculan contenedores-kilómetros recorridos, y que todavía no se ha recuperado el nivel de la mitad de la década del 80. Se puede decir que la situación es sumamente insatisfactoria, lo que tiene mucho que ver con las dificultades que todavía encuentran los ferrocarriles de carga privatizados y que merecen un estudio muy profundo. En el próximo punto se analizan algunas de las causas.
La siguiente es una lista de la (buena) cantidad de Terminales de Transferencia Ferroviarias que existían en 1991 en las principales regiones donde se originan los productos de exportación del país.

INSTALACIONES Y EQUIPOS DE TRANSFERENCIA
EN TERMINALES FERROVIARIOS EN 1991

F. A.  = Ferrocarriles Argentinos

Está de más decir que, el desempeño de los ferrocarriles, juega un rol importante en la integración de los modos de transporte. En 1930, los Ferrocarriles privados del país transportaron 42.500.000 toneladas de carga pero, después de décadas de “estatización” y un gradual abandono, esta cifra había bajado a 8.600.000 toneladas en el año 1992, cuando nuevamente se privatizaron los servicios. Después comenzó la recuperación y, en el año 2000, los ferrocarriles privados transportaron alrededor de 17.000.000 de toneladas, que es una muy buena mejora. Sin embargo vimos que, en el tema de contenedores, no se avanzó suficientemente y no se puede hablar de una integración de los modos de transporte. Esta falta, que es innegable, perjudica seriamente a los productores del interior que, sin duda, se verían beneficiados con un uso intensivo del ferrocarril y las vías fluviales; ellos  deberían impulsar un estudio muy profundo de cómo se podría aprovechar mejor el sistema de la contenedorización en su propio beneficio y en el de la economía del país. Debemos buscar economía en los costos directos de la energía y en los del mantenimiento de las respectivas vías, protegiendo al mismo tiempo el medio ambiente, como se está haciendo en todas partes del mundo. Abundan los ejemplos: en China y en la India se está desarrollando el transporte fluvial; en Europa se hace un uso cada vez más intensivo del cabotaje marítimo y del transporte acuático en canales y ríos, especialmente el río Rin. Se dedican muchos esfuerzos para mejorar e integrar el sistema europeo de ferrocarriles, que también presenta serias dificultades por sus pesadas herencias como empresas estatales. Los desarrollos de los ferrocarriles en Canadá, Australia, Sudáfrica y, especialmente, de los EE.UU. con sus excelentes ferrocarriles y transporte fluvial en el río Missisippi son buenos ejemplos que deberíamos tratar de seguir lo más cerca posible. En todos esos casos, el sistema funciona muy bien, alrededor de eficientes Terminales de Transferencia. En la mayoría de los países desarrollados y también en muchos en vías de desarrollo, se transportan contenedores por ferrocarril en block-trains, o sea, convoyes formados únicamente por vagones especialmente construidos para tal fin. En los Estados Unidos, la mayoría de los contenedores que deben recorrer distancias superiores a los 500 km se transportan por los ferrocarriles que cumplen con una exigencia fundamental: todos tienen excelentes conexiones con los puertos, que en ningún caso está pegado al centro de la ciudad como es el caso del puerto de Buenos Aires, donde hay un gran conflicto entre los intereses de los ferrocarriles urbanos de pasajeros y los ferrocarriles de carga, que no tiene una  solución económicamente viable. Cuando se privatizaron los ferrocarriles, se dieron las vías en concesión a los ferrocarriles urbanos, en un radio aproximado de 100 kilómetros alrededor de Buenos Aires, dando prioridad al transporte de pasajeros para fomentar el transporte público, con la intención de sacar coches particulares  de los congestionados accesos a la ciudad. Estos concesionarios tienen interés en mejorar sus servicios  y aumentar la velocidad de los trenes de pasajeros y las frecuencias. Los pesados y lentos  trenes de carga intervienen negativamente en sus esquemas y causan grandes desgastes a las vías, aumentando los riesgos de descarrilamientos y limitando así la posibilidad de aumentar la velocidad de los trenes de pasajeros. Por eso dan “ventanas” a los trenes de carga, es decir: que permiten su paso solamente en ciertos horarios y limitan el peso total por convoy. Esto produce dificultades a los ferrocarriles de carga, que no pueden hacer un uso efectivo de sus pocos equipos especiales para el transporte de contenedores. Esas dificultades no terminan aquí: el único servicio que todavía presta la Administración General de Puertos (¿en liquidación?) es la tracción en el puerto de Buenos Aires. Para esa tarea dispone de pocos equipos y no dan seguridad de servicio inmediato.  Además, para llegar al puerto, los vagones deben cruzar la zona de mayor densidad de trafico del país, alrededor de la estación Retiro, causando enormes trastornos al tránsito de la zona. Esta es la razón por la cual los ferrocarriles de carga deciden, en casi todos los casos, hacer un transbordo en la estación Retiro y hacer el transporte entre el puerto y la estación con camiones. Esto vale tanto para contenedores con destino a Puerto Nuevo como a Exolgan.
Aunque los camiones no causan el mismo “caos” que un tren entrando al puerto, igualmente complican el tránsito en la zona, aumentando la ya muy seria congestión, donde miles de peatones libran diariamente una guerra de sobrevivencia  entre miles de vehículos, ómnibus y camiones. El costo para llevar el contenedor vacío desde el puerto a Retiro y el lleno desde Retiro al puerto cuesta nada menos que entre $ 110.- y $ 130.- por contenedor.

Estas son las principales razones por las cuales el sistema no funciona. Para fundamentar mi opinión de que nuestro sistema de transporte y portuario tiene serias deficiencias, he tomado como ejemplo los costos de transporte para mandar un contenedor de 20 pies con porotos de Salta a Hamburgo en Marzo del 2001. La distancia desde Salta al puerto de Buenos Aires es de 1.600 km  y en cualquier otro país, inclusive Brasil que adolece de muchos de nuestros males, la forma más lógica y más barata, sería usar la línea del ferrocarril que conecta la zona con el puerto de Buenos Aires. Sin embargo, el modo menos utilizado es el ferrocarril y se hace más por camión. Si el transporte se hace por ferrocarril, se manda el contenedor vacío por tren a Salta, donde se llena y el contenedor lleno vuelve por vagón a Buenos Aires. Si el transporte se hace por camión, que es lo que utiliza  la mayoría, se traen los porotos en bolsas sueltas a Buenos Aires, donde se llena el contenedor cerca o dentro del puerto. Los costos totales del transporte y manipuleo del contenedor y la mercadería, incluyendo los gastos de terminal, son muy parecidos en ambos casos: desde Salta hasta que está puesto al costado del buque en Buenos Aires, este costo es de alrededor de 1.200 dólares. Esto es más que el flete de Buenos Aires  a Hamburgoque es de alrededor de 1.000 dólares. Me parece que estas cifras son una prueba elocuente de que hay mucho campo para mejorar los costos. Creo que esto es un buen ejemplo, para comprender que debemos bajar los costos de transportes internos en el Comercio Exterior y que se deben integrar los puertos lo más armónicamente posible con el sistema de transporte interno. Con las grandes distancias que tenemos, es obvio que se debe fomentar un mayor uso del transporte por ferrocarril y por la vía fluvial. Para este fin se deben re-crear las Terminales Interiores de Cargaque desaparecieron, y apoyar a los  nuevos puertos para Carga General, mejor ubicados para las líneas de los Ferrocarriles de Carga que se están construyendo, para poder hacer una eficaz transferencia entre los modos de transporte. La nueva Terminal de Contenedores de Zarate, que comenzará a operar en Agosto del 2001,  tiene excelentes accesos ferroviarios y ofrecerá una solución para un importante sector.
Sin una eficiente conexión de los ferrocarriles con los puertos, va a ser muy difícil llegar a la ecuación económica que se requiere para que el ferrocarril pueda competir con el transporte automotor. Ahora, el sistema del contenedor todavía está restringido a un pequeño círculo alrededor del puerto de Buenos Aires. Los contenedores de importación,  en su gran mayoría, se vacían (desconsolidan) todavía en el  área del Gran Buenos Aires. Lamentablemente, las autoridades no tienen (o no publican) estadísticas al respecto, pero muchos opinan que no hubo muchos cambios en las cifras estimadas para 1988 para la desconsolidación:

Sin embargo, muchas cargas que se importan y desconsolidan en Buenos Aires, tienen su destino final en el interior y se transportan después por camión en forma suelta.
No se produce entonces una corriente de contenedores con cargas hasta los centros de producción que, como se ve en el mapa geo-económico, están al norte y al oeste de la ciudad de Buenos Aires, casi todos a grandes distancias. (Algodón del Chaco, tabaco de Jujuy y Corrientes, porotos de Salta, té de Misiones, frutas de Río Negro y Mendoza, maní de Córdoba etc.).
Este “desbalance” entre los destinos de contenedores de importación y el origen de la exportación, tiene como consecuencia  que el exportador del interior, que quiere usar un contenedor FCL, se ve enfrentado con dos opciones igualmente costosas:

Por distintas razones que se deben investigar, la segunda alternativa sigue siendo la más usada y la mayoría de los llenados se hace en el área del Gran Buenos Aires; se estima que, de las cargas que tienen su origen en el interior, menos del 40% se contenedoriza en las zonas de producción y más del 60% en el Gran Buenos Aires. Tampoco hay estadísticas oficiales sobre los lugares de consolidación de los contenedores que salen del Puerto de  Buenos Aires y solamente conocemos estimaciones oficiales de 1988 donde se hacían los llenados (consolidación)
Porcentaje del total de contenedores exportados con carga:

Es muy probable que la participación de Buenos Aires haya subido aún más. Estas cifras indican claramente que el contenedor todavía no ha penetrado al interior del país y que no se hace un uso efectivo del contenedor.
De ninguna forma se quiere dar la impresión de que la solución al problema es fácil; es más complicada de lo que parece. El siguiente ejemplo puede ser ilustrativo: 
Una cierta cantidad de contenedores de importación, destinados a las fábricas automotrices de  Córdoba, se transportan por ferrocarril y se vacían en destino. Por otra parte, los exportadores de maní de la misma zona mueven importantes volúmenes en contenedores. Parecería lógico que, los mismos contenedores que se vacían en Córdoba  en las fabricas automotrices, se usaran para el maní. Sin embargo, muchos contenedores vuelven vacíos a Buenos Aires con su correspondiente gasto extra de transporte.  Mientras tanto, los exportadores de maní deben ir a buscar sus contenedores vacíos a Buenos Aires. Se da así la aparente incongruencia de que, mientras un contenedor vacío viaja desde una de las fábricas automotrices de la zona de Córdoba para su devolución en Buenos Aires, otro lo hace al mismo tiempo en dirección opuesta para ser llenado con maní de exportación. Esto se explica porque muchas veces el contenedor que "baja", es de un armador distinto al del que "sube". También el tamaño del contenedor influye: la importación de auto partes se hace en contenedores de 40’, mientras que la mayoría de los exportadores de maní todavía usan contenedores de 20’. Para solucionar en parte estos problemas, muchos armadores han comenzado a usar contenedores de 40’ para maní y a formar "pools" con otros armadores para intercambiar sus contenedores, y han establecido depots de vacíos en el interior. Para poder captar una mayor porción del transporte de contenedores, también los ferrocarriles ofrecen una solución para el transporte del contenedor vacío: generalmente no lo cobran si vuelve lleno. Las soluciones requieren un profundo análisis con todos los que intervienen en la cadena: autoridades, transportistas locales y sus intermediarios, productores y sus representantes, armadores y operadores portuarios etc.. El panorama para el sistema de Transporte Fluvial es un poco mejor, se nota una recuperación y se espera que pronto habrá mejoras en esta  área, para aprovechar plenamente las bondades naturales que ofrece nuestro sistema de grandes ríos. Se está trabajando en la recuperación de los puertos fluviales y sus rutas de acceso.
Resumiendo: en Abril del año 2001 todavía debemos decir que, la falta de equipos de transferencia en puertos fluviales en el interior y los problemas de conexión de los ferrocarriles con el puerto de Buenos Aires, significan un gran obstáculo para el desarrollo del uso económico del contenedor.

Como consecuencia, los excesivos costos restan competitividad a los productos de exportación argentinos y es el deber de las autoridades buscar soluciones, junto con los operadores portuarios privados. En el relato anterior vimos que las autoridades, especialmente la Aduana, no hicieron mucho para favorecer el uso del contenedor y que, más bien, lo han tratado con cierta reserva. Está comprobado en los hechos que el estudio 1223 / 83 del Cepal fue totalmente ignorado y, lamentablemente, en cuestiones de integración del transporte, la situación de hoy no está muy diferente a lo que fue en 1991, cuando se escribió la edición anterior de este libro. En estos momentos la opinión general es que la Argentina es un país poco competitivo. 
Reconozco que excede el ámbito de este libro, pero tal vez se debería hacer la pregunta: ¿Habrá una relación entre las dos cosas, la falta de políticas claras en las materias que hemos mencionado y el estado poco competitivo?
Tal vez el tema merece unas reflexiones: en un país del tamaño de la Argentina, que mueve más del  90% del volumen de su comercio exterior por la vía marítima,  no se pueden tratar los temas de los puertos y del transporte por separado.  La política portuaria y la política de transporte están dependiendo totalmente una de la otra.
Son muchos los que hacen estas preguntas: ¿Es eficiente el sistema de transporte? ¿Y qué se puede decir sobre el sistema portuario?
Tenemos una excelente Ley de Actividades Portuarias pero ¿quiere decir eso que tenemos una clara política portuaria? La política oficial de nuestro país se basa en leyes del mercado. Pero estas leyes funcionan solamente si hay una fuerte competencia. ¿Se impulsa realmente una competencia leal en todos los ámbitos? ¿Se analiza realmente cómo se pueden bajar los costos en general? Se escuchan muchos reclamos sobre las medidas administrativas que se deben tomar para facilitar el Comercio Exterior. Muchos opinan que se debe terminar con las leyes contradictorias y fuera de época que hemos mencionado en la introducción y comenzar a hacer leyes claras para todas las actividades que tienen que ver con el movimiento de mercaderías; es decir, para los distintos modos de transporte, pero también para las actividades en las instalaciones de transferencia, como han hecho países progresivos como Alemania y Holanda algunos años atrás. Ya mencionamos que nuestras leyes para regir el transporte por carretera son confusas y hasta contradictorias. Hace más de dos años se promulgó la Ley de Transporte Multimodal, que ha traído más problemas que soluciones. En los países desarrollados se ha demostrado que, con leyes más claras, se pueden bajar los costos de los seguros y, por ende, los costos de transportes. Hay un reclamo generalizado pidiendo modernizar la aduana, ya que no encuentra formas efectivas para controlar los intereses del fisco y traba con su accionar el normal desenvolvimiento de las legítimas actividades comerciales.

La Aduana y el sistema bancario se deben adaptar a las nuevas modalidades del Comercio Exterior y a las nuevas formas en que se contrata el transporte, como se ha hecho en otras partes del mundo. Para dar un  ejemplo: muy pocos productores argentinos pueden cobrar su carta de crédito con un conocimiento “ Recibido para embarque”, “received for shipment”, como es el caso en los países desarrollados. Tampoco tienen acceso a transporte barato. Todos sabemos que en las décadas del 70 y 80 hubo un fuerte retroceso en el uso del ferrocarril y el transporte fluvial para todas las cargas, tanto para el comercio interno como para el comercio exterior. Después de las privatizaciones de los servicios ferroviarios y de la desregulación del transporte fluvial, estos modos recuperaron otra vez una gran parte del transporte de graneles, aunque están todavía muy lejos de alcanzar los niveles de cargas transportadas en el año 1930. Los ferrocarriles tienen una participación sumamente baja en el transporte de cargas generales que, como todos saben, se mueve ahora casi únicamente en contenedores. Esto tiene una explicación: es sumamente difícil y costoso solucionar el conocido problema de la conexión de los Ferrocarriles de Cargas con el puerto de Buenos Aires. En el plan Retiro y Puerto se habla de 1.000 millones, en inversiones del Estado para este rubro, sin que se pueda garantizar que después se dispondrá de un sistema de transporte eficiente y barato. Sin embargo parece que, en el rubro de la carga general, en la Política Portuaria se sigue pensando solamente en Buenos Aires y cuando se habla de soluciones, sólo escuchamos proyectos oficiales para este puerto, todos con enormes gastos. Se ha olvidado la lección que dice que un país tiene un eficiente sistema portuario, si para cada especialidad de su Comercio Exterior, dispone de uno o más puertos que son capaces de prestar servicios seguros, cumplidos dentro de los plazos requeridos y que arrojen el menor costo total posible en toda la cadena de transporte desde origen hasta destino. En los costos del transporte se debe tomar en cuenta algo  a lo que no se le presta mucha atención en nuestro país, pero que figura como muy importante en un libro blanco de la Unión Europea: los costos ocultos producidos por la congestión, accidentes y las interferencias en el tránsito de la ciudad, que causa el transporte pesado que genera un puerto. El Estado debe elaborar estos estudios y dar los datos a las empresas que quieren invertir en puertos, para que puedan tomar sus decisiones con el menor riesgo posible. Con eso, se facilitará el Transporte Intermodal o Multimodal.

Puertos y Terminales Interiores de Carga son importantes eslabones en la cadena logística. El Estado no necesita hacer estas instalaciones, pero debe facilitar los créditos para hacer las grandes inversiones que hacen falta en este campo. Con tasas de interés del 13 o 14 % anual, es muy difícil encarar esas obras. La solución de este tema pasa por una revisión total de la política del país en todo lo que tiene que ver con transporte y puertos, donde la actuación de la Aduana merece especial atención.
Después de analizar en los próximos capítulos lo que está pasando en el transporte marítimo en la región, y los óptimos resultados que ha tenido la Ley 24.093 de Actividades Portuarias, ampliaremos el tema en el Capítulo XXIV: “La necesidad de formular un Plan Estratégico para los Puertos Argentinos para el año 2020”.